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2009年2月28日，歷時(shí)三年，跨越兩屆人大，經(jīng)過社會各界廣泛建言的《食品安全法》終于出臺。該法共十章104條，2009年6月1日起施行。該法將加強(qiáng)對食品生產(chǎn)、加工、食品流通和餐飲服務(wù)等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，其關(guān)注的范圍包括并不限于乳、肉、糧、酒、水產(chǎn)品、調(diào)味品等等方面。與食品行業(yè)密切相關(guān)的餐飲業(yè)也是這部法律所惠及的范圍。記者通過走訪研究關(guān)注《食品安全法》的法律專家、食品專家和媒體記者，特將其中對餐飲業(yè)可能產(chǎn)生影響的內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)歸納，供餐飲業(yè)同仁參考。

    為我國食品衛(wèi)生工作“服務(wù)”了14個年頭的《食品衛(wèi)生法》隨著時(shí)間的推移，逐漸顯露出食品標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、對違法行為處罰力度不夠、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不規(guī)范等制度上的瑕疵。而隨著修訂起草工作的展開，風(fēng)險(xiǎn)評估、食品標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一制定、食品的標(biāo)簽管理等制度都將逐漸引入法律范疇，這大大超越了“食品衛(wèi)生”所代表的食品清潔范疇。因此，到底是制定新的《食品安全法》還是修訂已有的《食品衛(wèi)生法》這一爭論三年未休。直到2007年12月，隨著*總理簽署的《食品安全法》草案提請*常委會審議而“一錘定音”，宣告法律將以新的名稱而不是《食品衛(wèi)生法修訂案》進(jìn)入立法程序。

    為制定好這部法律，自2007年12月十屆*常委會第三十一次會議初審后，法律委員會、*教科文衛(wèi)委員會先后召開了9次會議，對《食品安全法》草案進(jìn)行審議；常委會組織了13次《食品安全法》調(diào)研活動；*常委會曾向31個省、自治區(qū)、直轄市以及27個省會城市、18個較大的城市、28個國家部委、6個社會團(tuán)體、16個高等院校和法學(xué)研究所等地區(qū)和單位征求意見。2008年4月20日至5月20日，草案全文公布，并向社會征求意見，在短短一個月的時(shí)間內(nèi)，就收到社會各界的意見11327件。2008年8月、10月，2009年2月，分別經(jīng)過二審、三審、四審后得以通過。歷時(shí)之長、態(tài)度之嚴(yán)謹(jǐn)、征求范圍之廣，均體現(xiàn)出國家對于食品安全的重視程度。在未來的若干年中，在“清潔”的外在前提下追求更為內(nèi)在的深層次的“安全”，將成為食品生產(chǎn)的主流。

    在該法通過后，*常委會法制工作委員會副主任信春鷹女士*時(shí)間向中外媒體解讀說：“這部法律應(yīng)該說是五年磨一劍，磨了很久，因?yàn)樗卮?，它涉及的問題關(guān)系到每一個公民，也體現(xiàn)了黨和國家對食品安全工作的高度重視。”

    監(jiān)管機(jī)制“無縫對接”

    《食品安全法》第四條規(guī)定：“*設(shè)立食品安全委員會，其工作職責(zé)由*規(guī)定。”

    “*衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。”

    “*質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和*規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實(shí)施監(jiān)督管理。”

    這一法條正是體現(xiàn)出《食品安全法》立法的重要目的之一——理順監(jiān)管體制。除了初級農(nóng)產(chǎn)品納入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的范籌，由*門負(fù)責(zé)外，《食品安全法》規(guī)定衛(wèi)生行政部門承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食藥部門負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。在分段監(jiān)管的基礎(chǔ)上，還將成立*食品安全委員會，進(jìn)行更高層次的議事統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。以前的工作中，無論是食藥還是工商，在行使協(xié)調(diào)的權(quán)力時(shí)，由于各部門之間缺乏統(tǒng)一的上級部門，會遇到各式各樣的阻力，這個機(jī)構(gòu)的建立，可以避免以前出現(xiàn)的“協(xié)調(diào)不動”的情況。對此，*常委會委員溫孚江、辜勝阻表示，*食品安全委員會應(yīng)該是一個剛性機(jī)構(gòu)，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)、組織、懲治、監(jiān)督等職能作用。在全程監(jiān)管分段實(shí)施的過程中，zui重要的是要鎖定責(zé)任，實(shí)現(xiàn)無縫對接，縱向要到底，橫向要有邊，不能留任何真空，實(shí)現(xiàn)無縫對接。

  第六，其他需要*衛(wèi)生行政部門承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)的事項(xiàng)，例如*食品安全委員會交辦的食品安全綜合協(xié)調(diào)事項(xiàng)。

    為了進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理，提高各部門在食品安全工作中的監(jiān)管效能，食品安全法也明確規(guī)定了食品安全分段監(jiān)管體制。此監(jiān)管體制有利于各司其職，在實(shí)際工作中對改善食品安全狀況發(fā)揮了積極作用。

    在《食品安全法》的第五條和第六條中，不僅要求縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，更賦予地方政府對食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評議、考核的權(quán)力。目前在我國一部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)是垂直管理的體系，每年的工作不接受地方政府的考核，這次通過法律明確了地方政府的職責(zé)，使地方政府在食品安全問題上有了履行權(quán)力的依據(jù)，加大了對部分垂直管理體系下的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的約束力。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，在《食品安全法》中也對地方政府及各監(jiān)管部門不履職或?yàn)^職等行為制定了罰則，*次在食品領(lǐng)域的法律法規(guī)內(nèi)提出了“造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”的法律強(qiáng)制條文，能夠盡量避免曾經(jīng)出現(xiàn)的“副職和小兵頂雷，正職安頓家屬”的情況。行之有效的問責(zé)將督促工作的執(zhí)行和權(quán)利的合理使用。

    風(fēng)險(xiǎn)評估條款提高準(zhǔn)入門檻

    《食品安全法》與《食品衛(wèi)生法》比較，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與評估章節(jié)是新增的，這個章節(jié)體現(xiàn)了預(yù)防為主的思想，吸取了幾次影響極大的食品安全事故的教訓(xùn)，把監(jiān)管前置，及早動手，盡量將隱患消除在萌芽階段。

    法律規(guī)定，國家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測。國家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。

    開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與評估是目前上普遍的做法。*常委會法工委副主任信春鷹說，建立這一制度可以發(fā)現(xiàn)食品中的潛在危險(xiǎn)，做到預(yù)防在先。“食品安全和其它安全有共同的地方，也有不同的地方，特殊性就在于它沒有試錯機(jī)制。所以食品安全的監(jiān)測和評估很重要。”

    根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，*衛(wèi)生行政部門是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估工作主導(dǎo)部門。*衛(wèi)生行政部門通過食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測或者接到舉報(bào)發(fā)現(xiàn)食品可能存在安全隱患的，應(yīng)當(dāng)立即組織進(jìn)行檢驗(yàn)和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估。*農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向*衛(wèi)生行政部門提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估的建議，并提供有關(guān)信息和資料。*衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向*有關(guān)部門通報(bào)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果得出食品不安全結(jié)論的，*質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)立即采取相應(yīng)措施，確保該食品停止生產(chǎn)經(jīng)營，并告知消費(fèi)者停止食用；需要制定、修訂相關(guān)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，*衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)立即制定、修訂。

    而按照《食品安全法》規(guī)定，國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度。新法實(shí)施后，衛(wèi)生部門將不再負(fù)責(zé)發(fā)放《食品衛(wèi)生許可證》，而是轉(zhuǎn)由質(zhì)檢部門發(fā)放《食品生產(chǎn)許可證》，工商部門發(fā)放《食品流通許可證》，食品藥品監(jiān)督部門則負(fù)責(zé)發(fā)放《餐飲服務(wù)許可證》。這樣，各個部門的監(jiān)管職責(zé)將更加明確，不會出現(xiàn)以往出現(xiàn)的監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管空白情況。而風(fēng)險(xiǎn)評估制度，將有可能成為許可發(fā)放之前的必由程序，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)降低到盡可能低的程度。

同時(shí)，由于法律將生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)分由不同的部門來監(jiān)管，廣大餐飲業(yè)者在原料采購時(shí)除了要盡到查驗(yàn)銷售者許可證和食品合格證的義務(wù)，還應(yīng)注意保留票證，作為責(zé)任追溯時(shí)的重要依據(jù)。

    食品添加劑“沒有必要不得添加”

    “三鹿奶粉”事件的發(fā)生，暴露了在食品中添加非法物質(zhì)與濫用食品添加劑是危害食品安全的重要源頭，《食品安全法》著重加強(qiáng)了對食品添加劑的監(jiān)管，第四十五條規(guī)定食品添加劑只有經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評估證明安全可靠，且技術(shù)上是確有必要的，方可列入允許使用的范圍。

    從第四十三條到第四十六條四項(xiàng)條款對食品添加劑的使用進(jìn)行了zui為嚴(yán)格的監(jiān)管，即實(shí)行食品添加劑生產(chǎn)許可制度，沒有經(jīng)過許可的，即使無害，也不可以作為添加劑來使用；申請?jiān)S可首先要經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評估，被證明安全可靠方可使用，否則一律視為違法。對此zui直接的理解是——維護(hù)食品質(zhì)樸的本質(zhì)。

    食品*作為《食品安全法》實(shí)施后對餐飲企業(yè)進(jìn)行直接監(jiān)管的部門，近期的文件中更是重點(diǎn)體現(xiàn)了對于法律限制使用添加劑的精神，指出“進(jìn)一步強(qiáng)化餐飲經(jīng)營者是食品安全*責(zé)任人的意識。要圍繞強(qiáng)化餐飲經(jīng)營者是餐飲消費(fèi)食品安全*責(zé)任人的意識，繼續(xù)督導(dǎo)餐飲經(jīng)營者搞好自查自糾，督促其嚴(yán)格落實(shí)購入食品添加劑進(jìn)貨查驗(yàn)、索證索票制度，規(guī)范食品添加劑的保管、使用，確保消耗與庫存賬物相符，不使用產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)識不清不全的食品添加劑。”同時(shí)指出zui近的工作重點(diǎn)之一是“落實(shí)督導(dǎo)檢查和依法查處違法違規(guī)案件責(zé)任制。對排查出的違法使用非食用物質(zhì)或?yàn)E用的食品添加劑的重點(diǎn)線索、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)品種（如嫩肉粉、保水劑等），各地食品消費(fèi)監(jiān)管部門要實(shí)行督導(dǎo)檢查和依法查處違法違規(guī)案件責(zé)任制，切實(shí)加大督查和依法查處的力度，及時(shí)曝光典型案件和大案要案。”

    衛(wèi)生部也專門發(fā)文禁止添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑，尤其針對餐飲企業(yè)的一些違法添加的現(xiàn)象，包括在火鍋中使用罌粟殼及用甲醛處理黃喉、血豆腐和鴨腸等火鍋原料的違法行為；使用地溝油烹制菜肴的違法行為；.在鮮榨果汁中濫用食品添加劑的違法行為，衛(wèi)生部作出了重點(diǎn)的布置。

    而食品添加劑的實(shí)際使用情況則更為復(fù)雜，在采購過程中，往往添加劑是以“復(fù)合”的形態(tài)出現(xiàn)，餐飲企業(yè)往往購買了某種原料的“伴侶”，這些“伴侶”好像泡面佐料包似的采用的是“傻瓜式”的使用方法，這給餐飲企業(yè)在判斷添加劑是否超標(biāo)上增加了技術(shù)難度。并且添加劑單一成分不超標(biāo)，但復(fù)合在一起是否產(chǎn)生某些化合作用，從而影響食品安全目前在實(shí)際執(zhí)行過程中也缺乏統(tǒng)一的意見和標(biāo)準(zhǔn)。

    因此，依據(jù)立法的精神，從消費(fèi)者安全的角度考慮，應(yīng)嚴(yán)格禁止非食用物質(zhì)的添加。在食品添加劑的選用上，餐飲業(yè)應(yīng)更多的從消費(fèi)者的健康角度出發(fā)，盡量利用烹調(diào)技術(shù)設(shè)備來替代添加劑的使用。“有法必依，以消費(fèi)者為上帝”才是餐飲業(yè)經(jīng)營的真諦。

    對于《食品安全法》中關(guān)于食品添加劑的規(guī)定，*常委會法工委行政法室處長黃薇特別強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn)：一是食品添加劑目錄是衛(wèi)生部門組織專家制定的，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估證明確實(shí)是安全的，才能加入到食品中；二是強(qiáng)調(diào)技術(shù)必要性，也就是說添加劑應(yīng)對食品的質(zhì)量、營養(yǎng)等的改善是必要的。如果沒必要，比如面粉增白劑，加與不加都不影響面粉類食品的正常食用，所以衛(wèi)生部門已從添加劑的目錄中將其刪除了。